【聚焦PPP】PPP模式化解政府存量债务的工作要点

作者 | 蒋瑞雪

全文共4662字，预计阅读时间为12分钟

1、什么是地方政府存量债务

当前政策语境中，地方政府存量债务主要是指财政部按照新预算法清理甄别认定的2014年末尚未清偿完毕的地方政府性债务。

以2014年末为界限，源于2014年新《预算法》提出区分政府存量债务和新增债务的概念后，同年的10月13日，财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），明确甄别地方政府存量债务的时间节点是2014年12月31日。

地方政府性债务包括存量政府债务和存量或有债务，其概念渊源于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。该《意见》将政府债务分为四种情形，即（1）地方政府负有偿还责任的；（2）地方政府负有担保责任的；（3）地方政府可能承担一定救助责任的；（4）通过新的举债主体和举债方式形成的，包括政府融资平台公司，通过融资租赁、集资、回购、垫资施工、延期付款或拖欠等新方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的债务。

此后的《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）、《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），进一步将政府存量债务分为存量政府债务（政府偿还）、存量或有债务（政府担保，政府救助）两大类型。

2、PPP与化解地方政府存量债务的关系

业界普遍认为，中国吸引私人资本参与政府公共产品供给，始于20世纪80年代。三十多年间，PPP政策几经更迭，大致可分为被动回应——积极推动——全面主导三个阶段。全面主导阶段始于2014年前后，标志性现象是本轮PPP政策的高位、高密度推行。而本轮PPP模式受此高度关注，主要推力之一就是化解地方政府债务。

借助PPP模式化解政府存量债务，相关的高位阶政策规定如：

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）第五条“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。”

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)第十三条：“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目。”

《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)“存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。”

我省的相关规定如：

2018年7月，陕西省财政厅《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》，为我省融资平台公司运用PPP模式化解存量债务，给出方向性指引。按照《意见》精神：（1）各级政府要积极运用PPP模式化解政府性债务；（2）适用于存量公共服务项目；（3）具体可采用TOT、ROT等方式；（4）通过引入社会资本参与改造和运营，提高公共服务盈利能力，减少政府支出责任；（5）由PPP项目公司承接政府债务，性质上将政府债务转换为非政府性债务。

3、我省运用PPP化解存量债务面临的问题

笔者从我省PPP中心了解到，截至6月底，我省申请采用PPP模式的存量项目（包括存量+新建）共52项，总投资4,428,966万元。其中审核通过28项，总投资2,879,935万元；审核未通过20项，总投资842,361万元；待审核项目4个，总投资706,670万元。

该数据显示，我省运用PPP模式化解存量债务，项目整体数量不多、转换成功率不高。截至2018年6月底，我省纳入全国PPP综合信息平台项目管理库的项目共计232个，总投资3235.67亿元。存量项目与陕西全部在库项目相比，数量占比为12%，总投资占比为8%。存量项目转PPP模式的入库率约为58%，有接近一半的拟转PPP模式存量项目不能通过入库审核。

不能通过审核的存量项目，主要存在以下问题：（1）存量项目是BT、EPC项目，缺少运营内容，没有现金流；（2）存量项目绩效考核设置不合理，尤其是可用性服务费的付费方式，不能满足财金〔2017〕92号文要求；（3）存量项目采用PPP模式后，资产须交给社会资本方或项目公司运营，但方案对相应的权利义务边界约定不明；（4）存量项目涉及到国有资产的产权处置，须进行国有资产的评估、审批手续，部分项目因资料不全无法通过审核。

4、如何做好PPP模式化解存量债务的工作？

第一，做好存量债务识别，筛选可以转PPP模式的合格项目。

不是所有的存量债务都可采用PPP模式来化解，存量项目识别可遵循以下原则：

（1）项目属于公共服务领域，具有公益性。当前PPP政策严格区分公益项目和产业项目，严禁PPP模式适用于产业项目，限制PPP项目包含商业性内容。同时，按照《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）要求，享受中央财政资金支持的项目，如具有运营内容和现金流，要求强制进行PPP识别，中央将逐步取消该类型项目的专项财政补贴。2017年，财政部下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号），规定污水、垃圾处理项目强制使用PPP模式，曾引发业界震动。但该文件其实是对财金〔2016〕90号的落实。拟转PPP模式的存量项目首先须满足公益性,如果存量项目属于财金〔2016〕90号的情形，还需有紧迫感。

（2）项目适合市场化方式运作，有比较稳定且长期的市场需求，具有确定的经营性内容，已经产生或可以产生稳定的现金流。

（3）项目历史资料齐备。按《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）要求，存量项目在识别阶段需提供的材料包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等（如有）等。

（4）项目信息可信。项目的调研、设计、审批工作规范，数据真实可信；项目如果已经产生现金流，无论项目补贴现金流还是项目正常现金流收入，收入数据真实可查。

（5）项目资产能维持10年以上的运营需求。

第二，合理包装拟转PPP的存量债务，提升项目吸引力。

PPP项目落地的关键之一是能否吸引到合格的社会资本方。对此，存量项目可采用关联项目捆绑打包的方式，对项目进行合理包装，以提高项目市场吸引力。如：（1）围绕存量项目的资源优势规划新项目，将存量项目与新建项目整合，采用“B0T+ROT”、“BOT+TOT”的组合模式；（2）现金流少、无现金流的存量项目与能产生稳定现金流的项目整合，如一些案例中将农村道路建设和乡村旅游设施项目整合、河道水质治理与沿岸建设项目整合；（3）将优质项目和劣质项目打包，用优质项目的运营收入补给劣质项目，项目资源内部互通互补；（4）规模小、市场价值小的单体项目与市场价值大的项目合并，或者多个单体项目打包，拉升项目回报率。

总体而言，PPP项目的优势不仅仅在于项目本身可优化服务效率、降低财政支出压力，还在于通过改善公共服务环境而带来的次生社会效益。用PPP模式化解存量债务，可结合区域联动、行业联动、资源与资本联动等思路，合理打包捆绑项目，提高存量项目转换后的落地率。

第三，选择适合的PPP运作模式。

PPP模式化解存量债务，备选模式主要是TOT或ROT。TOT（转让-运营-移交，Transfer-Operate-Transfer）是政府将存量资产经营权或所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其权利移交给政府的项目运作方式。ROT（改建-运营-移交，Rehabilitate-Operate-Transfer）是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。表面看，TOT、ROT的核心区别在于是否包含建设内容。具体选择时，还可结合以下因素：

（1）项目是否有必要进行改扩建，如果必须进行建设内容，只能是ROT。

（2）TOT模式具有交易结构相对简单、转换周期短的优点，社会资本方不会面临建设工期延长、工程变更、造价变更的建设风险。但缺少建设内容，项目少了工程建设收益，又会降低社会资本方的投资收益率，削弱项目市场吸引力。因此，TOT模式适合有稳定且较好的现金流、市场化程度较高的存量项目。

（3）TOT和ROT都需进行存量资产评估审批，但侧重点不同。TOT的要点在资产经营权或所有权转移，有资产转移或股权转移两种路径。根据是否保留无收益资产、是否要求盘活存量资产、社会资本方的可承受范围、税收筹划水平等因素，确定TOT的转移路径。ROT在TOT模式之上，还需关注改扩建资产和存量资产的权利边界，考虑存量资产产权分割的可行性。

第四，按PPP政策要求编制项目文件

存量项目转PPP时，需按照PPP政策要求编制合法合规的项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力评价报告，切不可简单套用之前的EPC、BOT工作方案。与非PPP模式相比，PPP项目文件必须对政策关注点进行回应，如：

（1）设定项目全生命周期的绩效考核机制，绩效考核结果和政府付费挂钩；（2）项目风险分配，原则上应将商业风险分配给社会资本方，政策风险和最低需求风险分配给政府方；（3）存量项目若需政府付费，不能超过10%财政红线等；（4）存量资产履行相应的国有资产评估处置，写入编制两评一方案并获得批复，等。

第五，做好国有资产处置与PPP模式的衔接

存量项目中国有资产处置需依据国有资产转让的相关规定，涉及到与PPP政策的衔接，有几个问题需注意：

（1）《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）规定，国有资产的产权转移必须进场交易。但PPP政策中，社会资本方的选择依据政府采购法、招投标法，主要采用公开招标、竞争性磋商方式。存量项目的国有资产如何转移给中标社会资本方，两套政策没有完全衔接。

（2）财政部针对存量债务有地方政府存量债务管理系统，针对PPP有政府和社会资本合作（PPP）项目库。存量债务成功转PPP模式后，如果债务性质不能转为企业债务，理论上该项目在两个系统并存。为便于两个系统的衔接，有的省份要求PPP项目合同需明确转型后的PPP项目在政府债务管理系统中的项目名称、债务编码、债务类型、剥离政府性债务金额以及债权人、债务人变更有关文件材料等信息，该做法可资借鉴。

（3）PPP项目的合作期在10-30年，合作期满后项目资产需转回政府方。因此，存量资产的经营权或所有权发生两次变更。如果只是转移经营权，通常是合作期满后无偿转移给政府方，项目公司保证资产完整。如果是所有权转移，会涉及到资产回收定价、税费分担、清算流程等问题。资产两次变更方案需要在PPP项目合同中确定，并纳入政府监管范畴。

编辑 | 稼轩文编社

 __END__

---

推荐阅读：

*本文所使用配图已签署公众领域贡献宣告(Creative Commons Zero)